ورقة حول الشفافية في الصناعات الاستخراجية - د.يحيى بن يحيى المتوكل

{

الشفافية في الصناعات الاستخراجية

ورقة تجميعية مقدمة لورشة عمل حول
" إعمال حقوق الإنسان في الأعمال التجارية "

د. يحيى بن يحيى المتوكل

صنعاء  20 يونيو 2013

 

تكون الأموال الناجمة عن الصناعات الاستخراجية (النفط والغاز والتعدين) في العديد من الدول مصحوبة بالفقر والفساد والصراع، وهو ما يُعرف باسم "لعنة الموارد". ويتحقق هذا الوضع نتيجة غياب أو ضعف الشفافية والمساءلة فيما يتعلق بالمبالغ التي تدفعها الشركات للحكومات، وكذلك الايرادات التي تتلقاها الحكومات من تلك الشركات. لذلك، تسعى مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية وهي مبادرة طوعية يساندها ائتلاف من شركات وحكومات غربية ومستثمرين ومنظمات مجتمع مدني إلى تعزيز الشفافية والمساءلة المفقودتين من خلال عملية يمكن من خلالها للمواطنين في البلدان المعنية مساءلة حكومات بلدانهم عن استخدامات تلك الإيرادات. كما تعمل المبادرة على مساندة الجهود الرامية لتحسين الشفافية في إعداد الموازنات الحكومية.

وقد تأسست مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية كإطار تحالفي لأصحاب المصلحة في هذا المجال، والمقصود بأصحاب المصلحة الحكومات والشركات المنتجة ومنظمات المجتمع المدني إضافة إلى المنظمات الدولية. ويسعى هذا التحالف إلى دعم جهود ترشيد وتطوير النظم الإدارية العامة في البلدان المعتمدة على الموارد الطبيعية المستخرجة. وترى المبادرة أن السبيل لذلك يمكن أن يتم من خلال نشر مختلف معلومات وبيانات مدفوعات الشركات وإيرادات الحكومات من عوائد الصناعات الاستخراجية، إضافة إلى التحقق من صحة المعلومات وتوافق مدفوعات الشركات مع إيصالات الحكومات بوسائل تضمن الحصول على أرقام حقيقية ودقيقة عن مختلف العائدات التي تدرها الصناعات الاستخراجية، وتكشف أية تفاوتات محتملة.

إطار مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية
تعمل الشفافية والمساءلة في البلدان التي تعتمد على الإيرادات من النفط والغاز والأنشطة التعدينية على تخفيض الأثر السلبي لسوء إدارة تلك الإيرادات، ولتصبح تلك الإيرادات محركاً هاماً يدفع النمو الاقتصادي وتحقيق التنمية القابلة للاستمرار وتخفيض أعداد الفقراء. فلكل من البلدان الغنية بالموارد والشركات المنتجة والمجتمع الدولي مصلحة مشتركة في مساندة الجهود لزيادة الشفافية والمساءلة. ويؤيد المجتمع الدولي هذه الجهود حيث أصدرت مجموعة الثمان في مدينة إيفيان في عام 2003 إعلان مكافحة الفساد وتحسين الشفافية. وفي اجتماعها في سي آيلاند في عام 2004 تم الاتفاق مع أربع بلدان على مواثيق شفافية. وقام صندوق النقد الدولي بتشجيع الشفافية في المالية العامة في البلدان الأعضاء عن طريق نظام الممارسات الجيدة بشأن شفافية المالية العامة والدليل المصاحب لها، حيث يتم رصد تنفيذ هذا النظام والتقيد بالمعايير والقوانين. ويقوم البنك الدولي وصندوق النقد الدولي معاً بتشجيع فعالية إدارة شئون الإيرادات الناجمة عن الموارد من خلال المشورة بشأن السياسات والإقراض للمشروعات وتقديم المساعدة الفنية.
وتزامناً وتكاملاً مع تلك الجهود لتحسين نظام الإدارة العامة، أعلن توني بلير في سبتمبر 2002 مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية والتي تتيح مدخلاً قوياً للعمل على نطاق أوسع في إدارة الإيرادات. وقد حظيت هذه المبادرة منذ البداية بتأييد دولي واسع. كما يعكس التزام الدول بها ومشاركة الشركات المنتجة مؤشراً على تبني المعايير الدولية في الشفافية والمساءلة في كل من الحياة العامة وعمليات الحكومة وأنشطة الأعمال التجارية. وقد جرى التوافق في مؤتمر لندن في مارس 2005 على أهم المعايير التي ينبغي الالتزام بها – كحد أدنى – لكي تعتبر ناجحة في تنفيذ المبادر، وهي:
- الإعلان بشكل منتظم عن جميع مدفوعات الشركات إلى الحكومات وكذلك عن جميع الإيرادات التي تتلقاها الحكومات من الشركات، ولتصل إلى قاعدة عريضة من الجمهور على نحو يتسم بالشمول والبساطة وسهولة الوصول إليها.
- خضوع المدفوعات والإيرادات لمراجعة مستقلة تتسم بالمصداقية، مع مراعاة تطبيق معايير وأسس التدقيق الدولية.
- تولي مدير مستقل ذي مصداقية القيام بمطابقة بيانات المدفوعات والإيرادات وفق معايير وأسس التدقيق الدولية وإعلان رأيه بما في ذلك أية فروقات.
- توسيع نطاق هذا النهج ليشمل جميع الشركات بما في ذلك المؤسسات المملوكة للدولة.

وقد أصدر مجموعة من المستثمرين في قطاع الصناعات الاستخراجية في أكتوبر 2006 بياناً يعبر عن قلقهم من أن شركاتهم معرضة بالتحديد إلى مخاطر العمل في البيئات التي تتصف بالفساد، إذ قد تتهم الشركات التي تدفع أموال شرعية ولكن غير معلنة للحكومات بالمساهمة في الظروف التي من خلالها يمكن أن ينمو الفساد. وتمثل تلك الحالات مخاطرة كبيرة في مجال الأعمال تعرض الشركات لاتهامات بالضلوع في سلوكيات فاسدة مما يؤدي إلى تقويض "رخصة العمل" المحلية والدولية الخاصة بهم، وهذا ما يجعلهم أيضاً عرضة للنزاعات المحلية وانعدام الأمان واحتمال تعرض توقعاتهم التجارية الطويلة الأمد للشبهات في الأسواق الذين يعملون بها.

وتعتقد الشركات بأن الشفافية فيما يتعلق بتدفق المدفوعات والواردات من الإسهامات الهامة في ممارسة الحوكمة الصحيحة للحكومات المستضيفة، على الرغم من أن فعاليتها تعتمد على نجاح المبادرات الأكبر لمكافحة الفساد وإساءة استخدام الواردات. كما تدرك أن أصل مشكلة الحوكمة يكمن في القدرات المحلية المتخلفة في كثير من الدول المستضيفة. كذلك، فإن مناقشات مجموعة البلدان الثمانية بخصوص الفساد والمحاولات الدولية المتزايدة لتحقيق الشفافية فيما يتعلق بتدفق الواردات، ترى أن الشركات يمكن أن تدعم الحكومات والمؤسسات المتعددة الأطراف من خلال اتخاذ خطوات لحماية مصالحها الطويلة الأمد.

وتقر الشركات بأنها وحدها لا يمكن أن تقوم بإصلاح ممارسات الأعمال الراسخة مثل نقص الشفافية فيما يتعلق بالمدفوعات إلى الحكومة، كما أنه لا يمكن لها أن تتصرف على حدة بدون أن يؤدي ذلك إلى تقويض مصالحها التجارية. وترى أن الإصلاح يوفر للشركات التي تعمل في مجال الصناعات الاستخراجية فرصة أن تظهر بمظهر المساهمين - وليس فقط المستفيدين – في التطور الإقتصادي وإعادة البناء. وبالتالي، فإن الشركات تشجع تطوير آليات لتعزيز شفافية المدفوعات من خلال احترام المبادئ التالية:
• السرية: ضمان احترام الاتفاقيات التعاقدية والمعلومات التجارية الحساسة المتوفرة:
• العالمية: ضمان تطبيق معايير متطورة للكشف على المعلومات على جميع الأطراف؛ وينطوي ذلك على المشاريع المشتركة ومؤسسات الدولة التي تعمل في مجال الصناعات الإستخراجية والحكومات المضيفة لها؛
• الشمولية: ضمان تدوين جميع المدفوعات والواردات ذات الصلة المسددة للحكومات، و
• إمكانية المقارنة: تمكين المقارنة بسهولة بين البيانات الخاصة بمختلف الدول.

وتشيد الشركات بآلية مبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية التي تقودها حكومة المملكة المتحدة للسعي لبناء نظام فعال للكشف عن المعلومات بخصوص المدفوعات في مجالات التعدين والبترول والغاز والذي تدعمه الحكومات الوطنية والمستضيفة والشركات التجارية والقومية والمساهمين الآخرين. وتعتقد الشركات بأن مبادئ مبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية ذات صلة بقطاعات أخرى. لذلك، وفي إطار عمل ومناقشات مجموعة البلدان الثمانية بخصوص شفافية المدفوعات ومبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية، فإن الشركات تنادي الدول التي تستثمر فيها بالتالي:
• دعم مبادئ الكشف عن المدفوعات التي قامت بتطويرها آلية مبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية؛
• العمل بشكل نشط مع حكومات الدول المستضيفة والمساهمين الآخرين، بما في ذلك الشركات الأخرى، لتطوير وتطبيق الاتفاقيات الخاصة بشفافية المدفوعات في الدول الموقعة على المبادئ؛
• المشاركة أو الاستمرار في المشاركة الفعالة في الآلية من أجل دعم التصديق على اتفاقيات الشفافية في المدفوعات من قبل حكومات الدول المستضيفة التي لم توقع بعد على المبادئ.

إجراءات انضمام اليمن إلى مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية
- قدم البنك الدولي إلى الحكومة اليمنية في ديسمبر 2005 مصفوفة سياسات للمدى القصير والمتوسط تضمنت اقتراح انضمام اليمن إلى مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية لتعزيز الشفافية والمساءلة في قطاع النفط والغاز.
- عبرت الحكومة اليمنية في أجندة الإصلاحات الوطنية في أكتوبر 2006 عن سعيها للانضمام إلى المبادرة واتخاذ بعض الإجراءات نحو ذلك.
- أقرت اللجنة من وزارات النفط والخارجية والتخطيط والتجارة والمكلفة بدراسة المبادرة الإجراءات المطلوبة بعد مشاورات داخلية واللقاء مع خبراء من البنك الدولي ووكالة التنمية البريطانية. وبناءً عليه رفعت اللجنة الموضوع إلى مجلس الوزراء والذي طلب توضيح حول مدى المبادرة وكذلك عن الدول الأعضاء.
- التزم رئيس الجمهورية في مؤتمر المانحين لليمن في نوفمبر 2006 بانضمام اليمن إلى المبادرة. وفي بداية 2007 أكدت الحكومة هذا الالتزام وتم تحرير مذكرة رسمية بذلك من وزير التخطيط.
- اعتبر البنك الدولي إجراءات انضمام اليمن إلى المبادرة كإجراء مسبق للموافقة على منحة الإصلاح المؤسسي بمبلغ 51 مليون دولار.
- أقر مجلس الوزراء بقراره رقم 111 في مارس 2007 الانضمام إلى المبادرة، وتم إبلاغ البنك الدولي وصندوق النقد الدولي والوكالة البريطانية للتنمية وبقية المانحين بذلك بالإضافة إلى إرسال صورة عن ذلك إلى سكرتارية المبادرة لإدراج ذلك في موقعها.
-  في أغسطس 2007 وافق مجلس إدارة المبادرة على قبول اليمن كدولة منفذة "عضو مرشح"، وبناءً عليه شكلت وزارة النفط المجموعة المتعدة لأصحاب المصلحة كمجلس وطني للمبادرة وأنشئت لها سكرتارية مستقلة. وقد حدد مهام المجموعة في مراقبة وتسهيل تنفيذ المبادرة من خلال اتخاذ القرارات اللازمة وتوفير الدعم لتنفيذ خطة عمل المبادرة.
- في خطاب الحكومة اليمنية إلى رئيس البنك الدولي بتاريخ 6 أكتوبر 2007 أكدت على أهمية الإيرادات النفطية للموازنة وكذلك ضرورة اتباع الشفافية لتحسين الحوكمة والمساءلة وكذلك تحسين إدارة الموارد العامة. وفي هذا الإطار، أكدت الحكومة على سعيها لتطبيق المعايير الدولية من خلال الانضمام إلى مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية، وأنها ستتبنى وبدعم من الجهات المانحة الخطوات المؤسسية والإجرائية المحددة في المبادرة، ومنها ما يلي:
    • نشر حسابات المدفوعات النفطية إلى الحكومة ومؤسساتها المدققة بشكل مستقل بطريقة مفهومة وفي وسائل يمكن الوصول إليها بسهولة.
    • تأسيس وبالتشاور مع الشركات النفطية ومنظمات المجتمع المدني عملية مستمرة للتدقيق الكامل ونشر المدفوعات والإيرادات للصناعات الاستخراجية.
    • مطابقة المدفوعات والإيرادات للصناعات الاستخراجية من قبل إداري مستقل وموثوق ووفق معايير مراجعة دولية، مع نشر تقرير المطابقة وتحديد الاختلافات.
- انضمت اليمن رسمياً إلى المبادرة في أغسطس 2007 وباشرت تنفيذ الإجراءات الأولية المطلوبة. وقد تم تحديد وزارة النفط والمعادن لقيادة هذه الجهود والتعاقد مع خبير دولي للمساعدة في تنفيذ ما يلزم بما في ذلك إصدار التقرير الأول والذي كان متوقعاً في نوفمبر 2008.
- أصدرت الحكومة قرار رقم 319 لعام 2010 بتشكيل المجلس اليمني للمبادرة والذي يضم 12 عضواً منهم 3 يمثلون كل من وزارات التخطيط والمالية والنفط و3 آخرين يمثلون شركات النفط وممثل عن كل من مكافحة الفساد والرقابة والمحاسبة ولجنة التنمية والنفط في مجلس النواب وأخيراً 3 من منظمات المجتمع المدني ينتمون إلى تحالف الشفافية ومراقبة الصناعات الاستخراجية . وقد مارس المجلس أعماله بسكرتارية مستقلة ودون إطار قانوني الذي صدر في أكتوبر 2012.
- توقعت الحكومة استكمال الانضمام الكامل للمبادرة في فبراير 2011 مع تقديم تقرير التوفيق الأول للفترة 2005 وحتى 2007 في نوفمبر 2010 والمطابقة في ديسمبر 2010. لكن أعمال المجلس أدت إلى تأخر تكليف ونشر التقرير حيث مثلت تفاصيل هذا العمل خلاف حاد بين منظمات المجتمع المدني والشركات العاملة.    
- في سبتمبر 2012 تم تحديد وزير النفط والمعادن لقيادة المبادرة.
- صدر القرار الجمهوري رقم 155 في 25 أكتوبر 2012 بإنشاء وتنظيم المجلس اليمني للشفافية في الصناعات الاستخراجية والذي يحدد الأهداف والمهام والمسئوليات للمجلس اليمني للمبادرة وتنظيم أعماله وعضويته وإنشاء سكرتاريته.
- إثر صدور القرار الجمهوري تم إجراء الانتخابات للمجلس. وفي ديسمبر 2012 صدر قرار مجلس الوزراء لإدماج المبادرة في أعمال الدولة وتوفير الاحتياجات المالية لها.
- اعتبر البنك الدولي إصدار التقرير الأول للفترة 2005 وحتى 2007 خطوة رئيسية في تعزيز الشفافية في الصناعات الاستخراجية، رغم أنه أورد المدفوعات والإيرادات بطريقة الإجمالي وبرقم واحد لكافة الشركات النفطية والذي لا يعبر بأي حال عن روح الشفافية التي تحملها المبادرة. ورأى البنك الحاجة لاستمرار الدعم الحكومي ومتابعة المجلس اليمني حتى يمكن تأسيس حوار بناء مع الشركات ومنظمات المجتمع المدني في اتخاذ القرارات الخاصة بالمبادرة. وقد ساهم الطرفان في تأخيرات رئيسية ساهم التدخل الحكومي والبنك الدولي لتجاوز الانسداد والوصول إلى تنازلات.
- أعلنت المبادرة الدولية في مارس 2011 أن اليمن دولة ملتزمة، وتم تعليقها مؤقتاً من المبادرة في يونيو2011 جراء الأحداث العنيفة التي شهدتها البلاد وعدم الاستقرار. وقد تم رفع هذا التعليق في 14 يونيو 2012 بهد هدوء الأوضاع ومعاودة المجموعة المتعددة لأصحاب المصلحة أعمالها.
- بناءً على رفع التعليق طلب مجلس إدارة المبادرة من اليمن إكمال تقارير 2008 و2009 قبل نهاية 2012 وإعداد تقريري 2010 و2011 قبل 31 ديسمبر 2013، علماً أنه يفترض إعداد تقرير إنجاز 2011 في أقرب وقت وقبل 31 ديسمبر 2012.
- اتصف الإنجاز بعد رفع التعليق بالبطء وعدم الثقة بتمثيل المجتمع المدني، وهو ما أدى إلى الخلاف حول اللوائح وبالتالي تأخير الانتخابات حتى التوافق على اللوائح.
- نتيجة تأخر إعداد تقريري 2008 و2009 قام مجلس إدارة المبادرة بتعليق عضوية اليمن مرة أخرى في 26 فبراير 2013، طالبة أن يتم إعدادها قبل نهاية 2013 ما لم ستكون اليمن معرضة للشطب.
- أكد البنك الدولي استمرار دعمه للمبادرة في إطار صندوق المانحين لدعم مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية والذي يديره البنك الدولي، مع التأكيد على ضرورة تملك المساهمين جميعهم لانضمام اليمن إلى المبادرة حتى يمكن ضمان استمرار اليمن في هذه العملية والمحافظة على عضوية اليمن المبادرة.          

الخلاصة، أن الحماس الذي ظهر في عام 2007 للوفاء بمتطلبات الانضمام وما رافقه من خطوات هامة متسارعة وغير متوقعة أخذ يتراجع ويخبو تدريجياً كلما اقتربت الآجال لبدء الإفصاح عن المعلومات وإخضاع العوائد في الصناعات الاستخراجية للتدقيق والمطابقة والمراجعة المالية. ويبرر البعض ذلك الجمود والتراخي بالمواقف المتشددة للشركات النفطية في المجلس اليمني للشفافية، وأحياناً يلقي اللوم على مواقف وأسلوب عمل بعض ممثلي المجتمع المدني ومجلس النواب وهيئة مكافحة الفساد. وتلوم أطراف أخرى ممثلي الحكومة لتجنب اتخاذ مواقف واضحة وصارمة تجاه محاولات الشركات للتهرب من التزاماتها. وبغض النظر عن مضمون وفاعلية الطريقة المتوافق عليها أخيراً في المجلس للتحقق من الإيرادات النفطية وعن إمكانية التقيد الصارم بها، تظل الأسئلة مطروحة حول قدرة وحماس المجلس لاستيفاء كافة شروط ومعايير انضمام اليمن للمبادرة، وهذه هي القضية الأساسية.

 

 

 

}

Currency Exchange Rates

currency sell buy
USD 557.5 560
GBP 640.32 719
SAR 148 149
EUR 534.73 600

تقارير ومقالات